中国水利水电科学研究院水利史室 王英华 谭徐明
摘要：清代河工经费之巨是历史罕见的，这是由于黄河南侵夺淮后，黄、淮、运三河相互纠结，使得清代的治河形势异常复杂。本文根据上谕档、实录、文集等史料，研究了清代在黄淮两河投入的河工经费及其管理问题，揭示了清政府对河务的重视及当时治河的艰辛。
关键词：清代；河工经费；管理；侵贪
1.引言
自古以来，淮河独流入海，并不为患。12世纪以后，黄河南侵入淮，淮河下游河道为黄水所夺。黄河携带的大量泥沙淤积于淮河下游河道中，淮河之水遂由“地中行”变成“地上行”。明清定都北京，每年需从江南调运几百万石漕粮，输送漕粮的京杭运河南北纵贯于黄淮之间。如黄河北决，则冲断山东段运河；折而东南，则黄淮合流，危及淮扬运河和里下河地区。
至清代，黄河夺淮已有四五百年的历史，淮河下游河道的淤积日益严重，黄、淮、运相交的清口一带的形势更为复杂。因而，清政府将黄、淮的治理作为重点,并投入巨额经费。由于1855年黄河自河南铜瓦厢改道后，清政府正处于内外交困的境地，无暇顾及河务问题，因而本文着重探讨康熙至道光朝黄淮两河的河工经费及其管理等问题。
2.清代河工经费
晚清崇尚经世致用思想的学者魏源曾对有清一代的河工经费进行过总结，认为乾隆四十七年（1782）以后的河工费用“数倍于国初”，嘉庆十一年（1806）的河费，“又大倍于乾隆”，道光年间的则“浮于嘉庆，远在宗禄、名粮、民欠之上”。根据他的统计，康熙年间“全河岁修不过数十万金”；乾隆时“岁修、抢修、另案，两河尚不过二百万”；嘉庆时“岁修抢修顿倍，岁修增，而另案从之”，所增之费可“以三百万计之”；道光时则增为每年六、七百万两。[1]有清一代河工费用随时间的推移而直线上扬的趋势，显而易见。
2.1康熙朝的治河费用
1661年，年仅八岁的康熙登基。这一年，黄河在河南决口，淮水自高堰冲决。这次水灾给即位伊始的少年皇帝留下了深刻的印象。康熙亲政后便将“河务”、“漕运”与“三藩”作为难于解决却又必须加以解决的三件大事，书而悬于宫中柱上[2]，以时刻提醒自己，并多次亲临工地视察或指导河务。
康熙即位之初，统一大业尚未完成，中原地区兵燹不断，社会经济残破凋敝，政府财政捉襟见肘。康熙初年（1661），财政收入2800多万两，然而，仅兵饷一项开支就用去2400多万两，惟余400万两供其他开销。康熙十三年（1673）三藩乱起，政府财政收入锐减，而军费开支激增。至康熙二十年（1680）三藩平定，共用银一亿两。国家财政如此窘迫，但康熙仍设法满足治河所用经费。康熙初年的治河费用，河道总督靳辅曾如此记载道：“河流为害，自康熙六年（1667）至今，十载之间，岁岁兴工，费过钱粮三百余万。”[3]如果加以平均，则自康熙六年（1667）至十六年（1677）间，每年用银30万两左右。魏源亦认为当时“全河岁修不过数十万金”[4]。两者的叙述相互印证。虽然每年的治河费用仅几十万两，但考虑到当时政府可自由支配的经费总额，这也算一笔不小的开支。
康熙十五年（1676）大水，“淮溃于东，黄决于北，运涸于中”[5]。十六年（1677），以干练果断的靳辅出任河道总督。根据靳辅的记载，当时每年的河工岁修费用为20余万，此外还有另案工程费用，如宿迁杨家庄之塞，费银22万；萧家渡之决，用帑10余万；徐家湾堵口，费3万；徐州花山之役，费1万余两。[6]在康熙十六年1677）至二十一年（1682）的五年当中，靳辅对黄淮运进行了大力整治，共用银250多万两。[7]
康熙二十年（1681）三藩平定后，社会经济逐渐恢复，赋税收入不断增加，执掌财政的户部存银也逐年多起来。三年后（1684），康熙首次南巡。南巡途中，居近淮扬运河的高邮、宝应一带百姓辗转流离于大水中的凄惨情形深深触动了这位颇以明君圣主自许的皇帝，并使之痛下决心改变这一状况。大幅增加河工经费便是康熙这种心意的表现之一。此后的河工经费到底增加了多少？在十多年后的一次政绩回顾中，康熙如此总结道：“朕念黄河、运河关系国计民生，三次看阅河工，屡次简任河臣，修筑堤岸，每岁不惜数百万帑金。”[8]“数百万”到底是几百万两？康熙五十六年（1717），年过六旬并御宇半个多世纪的皇帝在回首其一生时有如下一段自述：“所有巡狩行宫不施彩绘，每处所费不过一二万金，较之河工岁费三百余万，尚不及百分之一”。[9]由此可知，上述“数百万”当为300万。如此算来，仅康熙二十三年至五十六年这三十三中，用去的河工经费即达亿两。这一期间户部存银多维持在4000万两左右，[10]如此，康熙二十三年（1684）后每年的治河费用约占国库存银的十分之一左右。
2.2雍正朝的治河费用
康熙晚年采取与民休息的方针，吏治逐渐松弛，国库日益空虚，至康熙六十年（1721），户部存银仅3200多万两。雍正即位后，一反其父宽纵的为政态度，实行严猛的改革措施，并对财政大加整顿。至雍正五年（1727），户部存银达5500多万两，国库渐渐充盈。雍正在位十三年，所用器具皆取其朴素适用而不崇尚华美精巧，[11] 在治河方面却非常慷慨，其中几个举措成为后来治河者百提不厌的话题。
雍正五年（1727），因河事变迁不定，河工需用无时，总河齐苏勒请每年从两淮盐课银中拨银30万两，以备河工办料修防之用。“两淮拨解河银始此”[12]。七年（1729），分设东、南两河，东河负责河南、山东的黄运事务，南河负责江苏、安徽的黄运事务。八年（1730）规定：政府每年向南河河库拨银67万多两，40万两用于岁、抢修工程，其余用来支付治河官兵的俸饷。至此，南河拥有了专项经费。
雍正七年（1729），户部拨银100万两，用来将高家堰大堤的险要卑薄之处改建成石工。雍正十年（1732），该项工程完成。[13]至此，高家堰大堤自武家墩以南至古沟东坝一带尽为石工。
2.3乾隆朝的治河费用
经过康熙、雍正两朝的着力经营，至乾隆中期，清帝国的发展达到巅峰。田赋、盐课、杂赋收入不断增加，户部存银日益丰厚。乾隆三十七年（1772）后，户部存银几乎每年都在7000万两左右。这为乾隆年间的治河提供了坚实的后盾，尤其乾隆末年。纵观乾隆朝的治河费用，以四十三年（1778）为分水岭，前期黄淮基本安澜，所用河工经费较少；后期黄淮频繁冲决，所用经费大幅增加，特别是另案工程费用。
雍正后期，西北用兵，户部存银锐减，即位之初的乾隆对各种开销持一种谨慎的态度。乾隆初年（1735），苏州巡抚许容曾经断言：若每年“费银二三百万两”，江南水患自然可免。南河总督高斌颇有同感，乾隆却不以为然，认为预算官员有“借工程以为开销钱粮”的企图。[14]乾隆的态度给出这样一则信息：在当时乾隆的心目中，花费二三百万两绝不是一笔小的开支，哪怕为了确保江南的安澜。至乾隆十年（1745），执掌户部的梁诗正曾正告朝廷：“每岁天下租赋，除官兵俸饷各项经费外，惟余二百余万，实不足备水旱兵戈之用。”[15]梁诗正的正告表明，当时每年的河工费用不足200万两。
随着政府收入的增加，用于军费以外的开支也在增多，包括河工经费。乾隆十六年（1751），首次南巡的乾隆效仿其父雍正，也从户部拨银100万两，用来加固加高高家堰大堤。[16] “自是洪湖大堤南端石工完成”[17]。乾隆十八年（1753）高邮邵关、车逻坝冲决，乾隆拨银200万两，用于南河另案工程。
乾隆四十二年（1777），国库存银数达清朝历史最高，为8100万两。然而，就在次年，即乾隆四十三年（1778），仪封河决，大溜全夺，拨银560万两。此后，河事日渐败坏。四十五年（1780）六月，睢宁县郭家渡漫口，大溜掣动十之七八；七月，考城县五堡再次漫口；八月考城县张家油房漫口，大溜全夺。四十六年（1781），邳睢厅魏家庄漫口，大溜全夺。四十七年（1782），青龙冈漫口，用银竟高达2000万两。此后“大率兴一次大工，多者千余万，少亦数百万”[18]。
根据魏源的说法，乾隆年间南河与东河的岁、抢修及另案工程费用平均在每年200万两左右。[19]如此，整个乾隆朝的河工费用为1亿多两。《啸亭杂录》的作者昭梿也曾对乾隆朝用于河工、海塘的经费进行过一次统计，总额“以亿万计”[20]。乾隆甚为自诩的“十全武功”也不过耗银1.5亿两。难怪乾隆在最后一次南巡（1784年）时如此总结自己的一生：“予临御五十年，凡举二大事：一曰西师，一曰南巡，”而“南巡之事，莫大于河工”。[21]
2.4嘉庆朝的治河费用
嘉庆初年，由于物价的不断上涨，用于购置河工物料的料价银越来越不敷使用。十二年（1807），嘉庆批准了料价银加增一倍的提案，南河岁、抢修经费由雍正年间的60多万两增至150万两。[22]然而，随着黄淮下游河道的日渐淤积，河工经费常常超出这一限额。嘉庆十三年（1808），两江总督铁保奏称：仅南河每年的岁、抢修工程就需银200余万两[23]，后来更是“总在三百万两以外”[24]。嘉庆十年至十五年（1805～1810），南河岁、抢修及另案、专案各工，共用银4000多万两，[25]平均每年800多万两。嘉庆朝兵燹不断，所费不赀，长达九年（1795～1804）的川楚陕白莲教之役，耗银2亿多两。而其他战役，如维西之役（1802～1803）仅耗银180万两，靖海之役（1802～1810）耗银700万两。由此，嘉庆不禁感慨：“南河工程近年来请拨帑银不下千万，比较军营之用尤为紧迫。”[26]
军费、河工的开支使得国库日渐匮乏。嘉庆十三年（1808），两江总督铁保等人请银290万两，用来接筑云梯关大堤以收束水势，嘉庆为难地批示道：“目前情事亦只可照伊等所议办理，惟是国家帑项实在支绌。”[27]十七年（1812年）五月，两江总督百龄请拨南河善后款300万两，嘉庆又批示道：“现在部库实止存银二千万两……实不能再有盈余拨为河工之用。”嘉庆的为难之态并非虚假或搪塞，这一年，政府财政收入4013万两，支出3510万两，户部存银则由乾隆年间的七八千万两减至2000多万两。河务急待处理，国库则囊中羞涩，盐商捐输“业已至再至三，亦难再令措办”[28]。一筹莫展的嘉庆想到了靳辅曾经采用的借资民利的筹款措施，并令百龄等人前去筹办。不久，淮南商人捐银400万两，这一令人焦头烂额的南河善后款项方才解决。
2.5 道光朝的治河费用
道光年间，河工费用直线上升。仅就南河而言，每年岁、抢修费用为300多万两[29]，加上另案工程费用，“计四百万”两。[30]此间，随着黄河在河南段的频繁冲决，东河的岁修另案工程费用也急剧增长。根据魏源的记载，已达“二三百万”两。[31]道光曾在八年（1828）十月的一道上谕中指出：两河工程“自道光元年（1821）以来，每年约共需银五六百万余两”[32]。如以国库每年收入4000万两计算，仅两河河工经费已用去八分之一。
根据定例，道光年间东河和南河的另案工程经费，分别为150万两和270万两。据《再续行水金鉴》和王庆云所著《石渠余纪》的统计，道光朝南河每年的另案工程费用一直在二三百万两之间徘徊，总数达7600万两之多（尚缺道光二十三、二十四两年）。[33]如果南河的岁、抢修费用以每年300万两计算，30年则为9000万两；东河以每年“二三百万”计算，30年则为6000～9000万两。如此，道光朝仅河工费用一项即耗去国库存银2～3亿两左右。难怪道光满腹牢骚地质问河臣：“似此逐岁增加，年复一年，伊于胡底？”[34]
3清代河工经费的管理
如此之巨的河工经费，清代是如何管理的？《清会典》中有详尽系统的记载，兹总结如下：
一、总河全权管理，所在省督抚负责监督。康熙三十七年（1698）规定，大工、岁修钱粮，交由总河自行管理。遇有大工，总河务必亲临工地查勘，核实河臣所作预算，以防浮估。15年后，再次强调总河亲勘的重要性。乾隆三十年（1765）旨令，江南三道十七厅有关岁修抢修、加高土工、另案大工、苇荡营地修防、料物采办及三汛大工等的费用须由河道总督主核，并报两江总督查考，以达到两江总督与河道总督相互稽察的目的。
二、确定各河的常规经费或每年可用的最高限额，并定期盘查河库存银。乾隆十三年（1748）规定，江南黄运两河岁、抢修经费不得超过40万两。嘉庆十二年（1807）加增料价后，规定南河岁抢修经费不得超出150万两。超额部分，责令总河及各承办官员按比例分赔。如嘉庆十九年（1814）所用经费超出9万多两，由总河黎世序及其属员分赔。二十一年（1816）又规定，山东省的黄河、运河抢修每年均不得过4.5万两，河南的黄河不得过23万两，直隶的南运河不得过0.6万两，北运河不得过1.7万两。道光二十八年（1848）奏准，南河河工经费以每年300万两为基准。为掌握河库存银状况，康熙五十二年（1713），责令山东、河南巡抚盘查两省河库，总河盘查江南河库，出具“并无亏空”的证明，送工部存档。乾隆三十三年（1768），令总河每年对江南河库道钱粮盘查一次。
三、根据形势制订相应的河工经费奏销程序。雍正二年（1724）规定：岁修工程，须于本年十月前做出预算，次年四月报销。抢修工程，一面兴修，一面将冲决长度、动用何项钱粮提前报送工部，工完之日，汇总报销。乾隆二十八年（1763）补充规定，如所需河工经费成倍增加，总河或该省巡抚必须以专折的形式奏明缘由。后来，有些河督在预算报告中往往用“一带”等字样替代抢险工段起止地名，这无疑为治河官员的“影射浮开及事后增添”埋下了伏笔。针对此弊，嘉庆八年（1803）六月，朝廷新出一章程，抢修时，河臣须一面加紧抢护，一面将新工地名段落、长宽高厚及预算经费详细列出，报送工部查核，不得再用模棱两可的措辞。[35]嘉庆十五年（1810），针对有些河臣将旧埽的腐朽、沉陷和蜇塌等属于岁修的工程，作为另案报销的弊端，责令河督将各厅汛的新旧埽工，已经合龙的，或正在修防的，分别注明其起止地名、长度，报送工部，作为日后核查的凭证。
四、另案工程费用进行年际比较。这是嘉庆年间面对另案工程日益增多的无奈之举。嘉庆二十一年（1816），令河督将东、南两河每年的另案工程费用加以汇总，并与前三年的进行比较，以备查核。道光年间，大工林立，每一工又所费繁巨。如道光六年（1826）南河王营开坝及堰、盱大堤用银517万两。二十一年（1841），东河祥工用银550万两。二十二年（1842），南河扬工用银600万两。二十三年（1843），东河牟工用银580万两，其后又有增加。[36]因而，大工不再参与此项比较。至此，另案工程的年际比较已失去意义。
4清代河工经费的侵贪[37]
尽管清政府制定了一整套的规章制度，努力使河工经费得用其所，但河工修防工程的复杂性、准确审核的困难性、漫决发生的随机性等因素仍给河臣的侵贪留下了很大的活动空间。
康熙曾向总河赵世显提过这样一个问题：“河工乃极险之处，看守亦难，今具呈愿往河工效力之人甚多，伊等若无所利，何故踊跃前往？”[38]其实，这是康熙在明知故问，河工这一美差之“肥”的玄机，他心中非常清楚，只是不愿当面揭破罢了。乾隆帝亦曾大发感慨：“今之外省官员公然贪黩者实少，惟尚有工程一途耳。”[39]“外省工程无不浮冒，而河工为尤甚”[40]。
康熙、雍正时，虽已出现河臣侵贪的现象，但没有发生大贪、巨贪的事件。至乾隆初年，河臣的侵贪就很严重了。乾隆十八年（1753）发生南河河员亏帑误工一案。是年九月，黄河在江南铜山县冲决，黄水掣动大溜，南入洪泽湖，致使高邮二闸被冲。乾隆认为南河官员在修防过程中“显有情弊”，于是派策楞、刘统勋前往调查。调查结果显示，外河同知陈克浚挪用河银2.5万两、海防同知王德宣挪用1.8万多两。[41]而核减未完、办料未交之银共计十余万两。[42]不久，平日侵贪河银、贻误河工的铜沛厅同知李惇、河营守备张宾等人得悉朝廷派人清查的消息，自知获罪必重，遂于水涨之时消极怠工，任由决口增至140余丈。对此，乾隆甚为震怒，下严旨一道：李惇、张宾即刻正法于工地，同时将主持南河事务的高斌、张师载缚赴该地，令其目睹行刑后再行释放。按理，经过此番整顿，河工风气应当大为好转。然而，事实并非如此。乾隆二十一年（1756），又有河臣孙廷钺、舒超等人合伙侵贪河银一案的发生。到了乾隆中期尤其是和珅擅权后，“河防日见疏懈，其任河帅者，皆出其私门，先以钜帑纳其帑库，然后许之任视事，故皆利水患充斥，借以侵蚀国帑。而朝中诸贵要，无不视河帅为外府，至竭天下府库之力，尚不足充其用”[43]。
嘉庆年间，河臣的贪欲日益膨胀，掩饰罪过的手段更形卑劣。南河总督徐端坚持“国家有用赀财，不应滥为糜费”的原则，一些河臣害怕他在觐见朝廷时，将他们侵贪的事实和盘托出，因而多方阻挠，竟使其终生未能入京，最终抑郁而死。嘉庆十五年（1810），嘉庆怀疑南河河臣侵贪河银，于是派托津、初彭龄前往调查。二人将历年的账簿逐一核对后发现，“所发银两与各工所领数目，均属相符”[44]。也就是说，从河臣的账簿中查不到任何蛛丝马迹。这种情形下，锐意求切不能的嘉庆只好退却一步，婉转劝谕：“河员承办一工，果于工料估计大数不致悬殊，而又能办理坚固，或其中稍有沾润，伊等在工日用所需，岂能一无资藉？此尚情事所有，朕亦断不苛求。”[45]嘉庆所持的这种浪费事小、工程事大的自欺欺人心理被河员利用，并据此创行一种“浮冒罪小，节省失大”[46]，甚至“糜费罪小，节省罪大”[47]的歪说。
清代河臣对河工经费的侵贪究竟达到何种程度？从包世臣对治水名臣郭大昌的记载中可得到一个大致概念。乾隆三十九年（1774），河决老坝口，全黄入运，运河附近的高邮、宝应等地被淹。惊恐无措的南河总督吴嗣爵请郭大昌以“钱粮五十万”加以堵塞，不想大昌只接受10万两。[48]嘉庆初年的丰工工程，河臣预算120万两，河督减至60万两，商之于大昌，大昌请再减一半。河督面有难色，大昌解释道：“以十五万办工，十五万与众工员共之，尚以为少乎？”[49]从大昌的这一番话中可以推知，嘉庆年间，河臣预算的经费中真正用于修防的仅在十分之一左右。包世臣也认为，即便“真明钱粮”的河臣也只能将经费的七成用于河工修防，另外三成用来“明津厅员”[50]。
屡屡惩处、谆谆警戒，但河臣依然我行我素。随着黄淮的不断冲决，国库钱粮滚滚而出，流向河臣的腰包。随着腰包的鼓胀，河臣的生活日趋奢华，《水窗春呓》的作者曾对乾隆末至嘉庆年间河臣的奢侈生活作了一个栩栩如生的描绘。据传当时河员的起居饮食堪与广东洋商、两淮盐商相媲美，而落榜之士及各省所罢官员也都以河工为“金穴”[51]，纷纷钻营求进。魏源曾经说过，鸦片烟乃“民财之大漏卮”，而河工是“国帑之大漏卮”[52]。
5清代的治河成效
清代巨额的经费投入，一方面使黄淮运相交的清口一带的工程使用了二百多年，保证了输送漕粮的京杭运河的畅通，另一方面也使中国古代传统的治河技术日臻成熟。康熙朝在高家堰大堤上修筑减水坝六座，以分洩汛期洪水；在大堤前修筑坦坡，以减缓湖水对大堤的冲刷。乾隆朝修筑了清口东西坝（即束清、御黄二坝），洪泽湖水涨时，先拆展束清坝，使水由清口畅洩，不及宣洩时，再节次开放高家堰减水坝，这样既能有力地冲刷清口外的黄沙，又能减轻下河地区的水患并保障淮扬运河的正常运行；另一方面，通过人工调节束清坝口门的宽度，进而调控洪泽湖水位，以冲刷黄沙，结束了以往洪泽湖水自行流出清口刷沙的局面，启清口一带人工刷沙之端绪；御黄坝的修筑，则改变了以往任由黄水倒灌入湖的无奈局面。这些技术的应用虽是治标之法，但对延缓黄河的改道无疑起了积极的作用。
至清初，黄河南徙夺淮已有五百年左右的历史，随着泥沙淤积的愈益严重，河床不断抬高，决溢更加频繁，平均每六个半月一次。据《人民黄河》的统计，1946年以前的三、四千年中，黄河共发生过二十六次较大的改道，其中周朝一次，汉朝三次，王莽新朝一次，后周一次，宋朝六次，金朝两次，元朝三次，明代七次，清代一次，即1855年的河南铜瓦厢改道。[53]在黄河淤积日益严重、堤岸决溢如此频繁的严峻形势下，有清一代1855年前的二百多年中黄河未发生较大的改道，这从一个侧面证明了清代的治河成效。
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[53] 水利电力部黄河水利委员会.人民黄河.北京:水利电力出版社,1959.35-37
Outlay on River Works and its management of Qing Dynasty
Abstract: Outlay for river works in Qing Dynasty was much more than that in former dynasties. After Yellow River went southward, and forced its way into Huaihe River, Yellow River, Huaihe River and the Grand Canal joined together, so the flood control became very difficult and complex in Qing Dynasty. In this paper, based on historical materials such as archives, memoir and corpus, outlay for river works and its management which the government of Qing Dynasty spent on Yellow River and Huaihe River is studied, the government of Qing Dynasty attaching more importance to the flood control is pointed out.
王英华，女，1971年6月生，2003年毕业于中国人民大学清史研究所并获博士学位，现为中国水利水电科学研究院水利史研究室工程师。
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