程晓陶[1]

2006年9月，北京

摘要：治水是一个古老的课题，而今天在气候波动与经济社会快速发展的背景下，水问题正在变得更为严峻和复杂。为了促进从传统水利向现代水利的转变，实现人与自然的良性互动，保障经济社会的可持续发展，我们不仅需要从传统文化与行之有效的治水对策中吸取智慧，也需要从其他国家的治水实践中学习经验。准确解读古今中外的治水历史，有利于我们更好地把握发展的趋向。

关键词：水利史治水方略 防洪减灾

一、引言

治水，在中国是一个古老的课题。中华民族的发展，自古就与大规模有组织的治水活动密切相联。从共工氏“壅防百川”与鲧“障洪水”，到禹“疏九河”，促成氏族社会向奴隶社会的过渡；从“欲治国者必先除五害”，“五害之属水为大”的先秦古训，到汉代贾让影响深远的“治河三策”；从始于战国的“宽河固堤”，到兴于明代的“束水攻沙”；从清代屡禁不止的“围湖造田”，到民初权衡利害的“蓄洪垦殖”；从新中国成立之初“人定胜天”、“根治水患”的豪迈实践，到1998年大水之后“治水新思路”的提出与新世纪中向“洪水管理”、“全面抗旱”的战略性转变，在漫长的治水历程中，治水方略总是伴随着社会的变革、经济的发展、科技的进步及人与自然关系的调整而不断扬弃与升华。毫无疑问，我国的水利史也是社会发展史的重要组成部分。

我国西高东低的总体地势，形成了跨越多个行政区而东流入海的七大江河。江河流域中，上下游、左右岸、干支流、城乡间基于水的利害关系历来十分密切，由于人口众多，人与水争地的矛盾更是由来已久。通常，流域是标志水系界限的地理单元。然而，历史上我国黄河水患频仍，受其危害的却是海河与淮河流域农业发达的广袤平原。如此客观环境及大规模治水的需求，不仅促使我国在河流治理上较早形成了统筹兼顾、上下协调、因地制宜、综合治理的思想，而且对几千年中央集权制度的维系与社会经济的发展，都有着深刻的影响。这种人与自然紧密互动、区域之间休戚相关的背景，既孕育了“未雨绸缪，防患未然”的忧患意识，也造就出“一方有难、八方支援”的优良传统。

刚刚过去的20世纪，是人类发展史上最为辉煌的世纪。在这100年中，社会文明与科技进步，为人口增长与经济发展突破了种种的制约，使得世界人口从16亿增长到了60亿，城市人口占总人口的比值从10%上升到了50%。现代工业的兴起与城市的迅速发展，前所未有地扩大了人类的生存空间，改善了人类的物质生活条件，同时，也大幅度地改变了地球上长期形成的自然生态环境的结构，改变了自然界固有的物资循环和能量转换的模式。这种急剧的改变，不仅使得人类面临着“人口”、“资源”、“环境”等一系列发展中的新问题，也使得“自然灾害”这一古老的课题不可避免地变得更为复杂、严峻起来。

世纪之交，我国正经历着极其深刻的变革：一是从以农业为主导的经济社会向以工业与服务业为主导的经济社会转变，从以农村人口为主体的传统社会向以城市人口为主体的现代社会转变；二是从指令性的计划经济体制向现代市场经济体制转变，从传统中央集权的政治体制向社会主义民主政治体制转变（胡鞍钢，1999）。处于这样一个转型期，中国传统的防洪抗旱形势正在发生着显著的变化，现有的水利工程体系面临着更为严峻的挑战。今天，当我们为经济与社会的快速发展而欣喜的同时，也在为水灾害加剧、水资源短缺、水质污染以及生态环境的恶化而焦虑。经济社会与生态环境的“这些变化对水利工作提出了新的更高的要求，促使我们必须转变观念，及时调整治水思路。思路的调整，就是要坚持人与自然和谐共处，实现经济社会的可持续发展”（汪恕诚，2000）。

在市场经济的发展阶段，以最小投入争取最大利益，是一项普遍性的原则。但是，恰好是这项原则，在处理人与水的关系时，最容易引出发展不可持续的问题。任何局部区域的治水若一味追求最大利益，则或因“以邻为壑”而激化区域间的矛盾，或因破坏生态环境而危及子孙后代的生存。在西方世界痛定思痛，为寻求可持续发展而艰难探索的时候，东方文明中统筹兼顾、综合治理、因地制宜、协调发展的治水之道已开始重新绽放光辉。因此，在我国向市场经济转轨的途中，认真研究我国的水利史，继承与发扬优良传统，避免走其他国家曾经走过的弯路，对于构建和谐社会、实现全面协调可持续的发展具有重要的现实意义。

治水实践表明，对于不同特性的江河流域，治水的措施要有明显的不同；即使同一条河流或同一个区域，在经济社会发展的不同阶段，治水的目标、要求、投入能力与管理水平也处于动态的变化之中。我国的大江大河从南到北排列于热带、亚热带、暖温带和温带等不同气候带下，各流域中降雨及水旱灾害的特性随区域有着显著的差异。我国按东、中、西部划分的三大经济区域，经济起点与发展速度不同，差距还在扩大，治水方略的选择必然要呈现多元化的特点。我国今天在快速发展中遭遇的各种治水新问题，其他国家在他们的快速发展时期也不同程度地遭遇过。认真研究世界各国的治水历史，了解其成功的经验与失败的教训，对于解决我国不同特性河流区域在不同经济发展阶段的水问题，必将有其值得借鉴的意义。因此，水利史研究的视野，有必要从古代延伸到现代，从国内扩展到国外。这是一门需要继续加强建设、不断推陈出新的学科，而决不应浮躁淡漠、任其萎缩。

同时，我们也注意到，发达国家最新的治水理念，是针对发达社会经济形态下的治水新问题而提出的。我国经济社会还不甚发达，发展又不平衡，在治水思路的调整中，如果盲目引入超越我国经济社会发展阶段的治水理念与措施，违背经济社会的发展规律，结果也可能事倍功半，甚至事与愿违。因此，在解读古今中外的水利史时，还需要认真进行社会、经济、管理体制与运作机制等方面的比较研究。

笔者不是水利史专家，仅是在多年的工作实践中，从上述方面逐步领悟到了水利史研究的重要性，从而才有了以下若干学习的体会，片面不当之处在所难免。值此纪念水利史研究室成立70周年之际，整理以往零散心得成文，一为表示庆贺，二欲求得专家们的教正。

二、解读治水历史，要掌握好气候波动与社会发展的背景

在漫长的历史进程中，人类治水活动的兴衰起伏，固然受到众多因素的影响，而掌握好气候波动与社会发展的背景，是解读其成败得失的两把钥匙。

（一）谈气候波动对水利建设的影响

自19世纪后期有仪器监测资料以来，大量观测信息表明全球气候发生了引人瞩目的变化。全球平均气温在增暖的大趋势中，出现过数十年周期的小波动(图1)。20世纪60－70年代气温一度下降，在全球曾引起“小冰期来临”的恐慌；而八十年代以来气温的持续上升，又带来“警惕温室效应”的呼声高涨。气候波动影响到全球降水量的时空分布、自然灾害的特征变化以及生态环境的演变等等，涉及到经济社会的平稳发展，故与水利建设密切相关。

国际红十字联盟与红新月协会公布的全球受灾人口变化资料表明：20世纪70年代至80年代中期，世界上遭受旱灾的人口最多；80年代后期至90年代初期，受旱灾人口明显下降，受水灾人口急速上升；90年代后期以来，不仅受水灾人口居高不下，而且受旱灾人口再攀新高（见图2）。这一趋向与我国的情况大致相当。

 

众所周知，20世纪50年代与90年代，是我国洪涝灾害频发的两个时期。从1950－1998年全国336个气象站汛期6－8月平均降水量的变化趋势来看（图3），这两个时期的降水量明显偏高于正常值。而2000年以来，我国不仅突发性高强度局部暴雨洪灾频繁发生，在城市与山区造成严重损失，而且旱灾的范围在扩展，持续时间在延长，危害性在加重，连降雨量历来充沛的南方省区也持续遭受旱情的困扰。

气候数十年尺度的波动，对水利建设产生了显著的影响。由于上半世纪大洪水年偏多，我国五、六十年代的水利建设多以防洪为主。大量防洪工程建成之后，随之而来的却是六、七十年代的干旱期。水利建设转向抗旱，到处打井，建引水工程。多年的干旱又形成了对洪水的麻痹思想，河道清障与堤防维护被忽视，防洪工程老化失修问题严重。直到1998年大洪水之后，国家才痛下决心成倍增大了防洪工程建设的投入。

 

事实上，地球气候还有更长尺度的波动。竺可桢先生利用地质学与物候学的成果研究了中国历史上气温的变化，并绘制出了5000年以来的气温变动曲线，其后，龚高法先生利用农作物生长日数的变动间接对气温变化做了更细致、合理的描述（图4）。可见夏商、春秋战国及隋唐时期，曾有过几次温暖期，而今天的温暖程度已是北宋以来千年不曾有过的了。

从姚汉源先生（1987）等编著的一些水利史书上，我们可以知道西周之前黄河流域曾经是“汤汤洪水”、“浩浩滔天”，而西周的河事记载较少，到春秋战国时逐步又增多起来。当时“关中种稻”，“八水绕长安”，降雨量明显比现在要多一些。通过郑国渠等灌溉工程的兴建，秦国农业兴而国力强，为“卒并诸侯”奠定了基础。但到秦汉之后，随着气候的变冷，情况发生了极大的变化。西汉时修河东渠，动用了数万劳力，却因“河移陡、渠不利，田者不得尝种”。西汉后期，我国古代著名农业家汜胜之到关中指导农业，不得不“大力推广种麦”。东汉之后，大批耕地又由农转牧，可见我们的祖先早就尝试了通过生产方式的调整求得与自然条件的平衡。由于粮食难以自给，不得不依靠运河从南方运粮，东汉迁都洛阳，缩短漕运路线是动因之一。当时为了增加洛阳水源，曾建过一个引水工程，“穿渠引谷水注洛阳下”，但是“及渠成而水不流”，显然是失败了。到了隋唐，情况再度改变。汉中复可种稻，京城重返长安。可见中长尺度气候变化的影响，是水利建设不可忽视的因素。

我国地域辽阔，冷暖干湿并非只有简单的对应关系。隋朝在公元589－617的后20年中，出现了重大水灾年5次，其中两次大水“漂没了黄河中下游四十郡中的三十余郡；重大旱灾年1次，且“尤以山东为甚”。当时的“山东”实际包括了今日河北的部分地区，可见当时也存在旱涝并重的现象。同时，降水量的时空分布变化在不同地区有很大的差异。如丝绸之路上的著名古城楼兰，兴于汉而衰于唐，气候就显示出了冷湿暖干的特征。而河套地区到唐天授初年（公元690年），虽有重兵驻扎，却一度“不烦和籴之费，无复转输之艰”，一改汉时荒凉，靠屯垦就可以自给军粮了。大量资料表明，冷暖干湿变化的时空尺度并不相同，因此在具体分析一个地区水旱灾害变化规律时，对此应特别给予注意。

简而言之，历史时期的气候存在数十年以致数百年的中长期波动，而水利设施的寿命一般也就是数十年至数百年。为了使水利设施充分发挥效益，今后水利建设中长期规划的重点，投资方向与比例分配，拟建水利工程的合理布局与效益分析、风险分析和环境评价等等，都应该考虑到气候波动对未来降雨时空分布，水旱灾害频率、严重程度与范围，以及水环境演变趋向的影响，要尽力改变“大灾之后才有大治”的被动模式。

（二）谈社会发展对水利建设的影响

古时人少，人类可以择高而居，逐水而生，水进人退，水退人进。以后，农业发展，冲积平原上形成了固定的村落，为防洪水人们修起一个个围村埝，但基本上不影响洪水的泛滥，人与洪水之间仍保持着古朴的和谐共处的状态。再往后，随着人口不断增加，人类需要保护自己的田地和家园，沿河修建起阻挡洪水泛滥的连续堤防，从而进入了与洪水对抗的阶段。

在治水问题上，中国古代早就提出过人应与河流洪水相适应的自然观。最著名的例子就是传自汉代的贾让三策。西汉年间，黄河一度泛滥频繁，治河成为朝野关注的大事。贾让在分析黄河演变历史的基础上，提出了治河上、中、下三策。

上策是黄河改道。决黄河于黎阳遮害亭，在当时黄河和西面的太行山麓之间，经冀州辖区，北流入海，为此，需“徙冀州之民当水冲者”，使人河各处其位。据说，从此可以“河定民安，千载无患”。中策是“多穿漕渠于冀州地，使民得以溉田，分杀水怒”。这是上策的修正，可兴分洪、改土、灌溉和航运之利。贾让认为，中策“虽非圣人法，然亦救败数也”，是“富国安民，兴利除害，支数百岁”的治河良策。下策是继续维修旧堤。贾让说：“若仍缮完故堤，增卑倍薄，劳费无几，数逢其害，此最下策也”。

耐人寻味的是，治河实践中实际被采用的，恰恰是贾让认为最不合理的下策。当时，冀州的人口密度远不如今日密集，当冲的魏郡，面积大约24000km²，人口近91万，平均每平方公里不到40人（王化云等，1984）。但是那时，人不与洪水争地、移民给洪水让路的“上策”，就已经不是仅靠提倡就能得以实施的了。

清代河道总督靳辅曾讥讽贾让说：“有言之甚可听而行之必不能者，贾让之论治河是也”。但同时又指出：“（贾让）所云、疆理土田，必遗川泽之分，使秋水多得有所休息，左右游波，宽缓而不迫，数语，皆善矣” 。从治河思想的角度肯定了贾让的人与自然和谐相处，社会发展与河流洪水规律相适应的自然观。贾让三策中的“上策”与“中策”，虽然未能得以实施，但是“实际上包含了人类发展要主动积极地适应洪水客观规律的合理内核。随着人们调蓄洪水的工程能力的不断提高，适应洪水的规模和形式也会有所不同”（周魁一等，2000）。

考察社会发展对水利建设的影响，人口是一个极为重要的因素。图5表明，我国清朝以前，人口一直在1亿上下波动，清朝之后人口迅速增长，人与水争地愈演愈烈，“围湖垦殖”与“废田还湖”之争也随之而起。直到人口超过了4亿5千万的20世纪初期，有学者提出了“蓄洪垦殖”的主张：大水年退田还湖，中小水年与水争地，“估计可有四、五年之收，而可能有一年之失（淹），仍有利可图”（洪庆余，1999）。

图5 中国人口的增长与预测(公元0年—2050年)

 

在20世纪中，美国人口从7600万增至2.8亿，洪泛区处于被侵占的过程中，其情景与我国清朝初期相似。但是，这些人主要是因为洪泛区的地价便宜，在洪泛区中发展易于获得更高的利润。因此人们会认为，少数人到洪泛区中去开发并获得了利益，却让全体纳税人为其提供防洪保护、分担水灾风险，是不合理的事情；也有人主张“与其让洪水远离人群，不如让人群远离洪水”。

表1中的比较表明，我国的相关指标与日本较为接近，而与美国相差甚远。日本在仅占国土面积10％的洪泛区中，居住了50％的人口并集中了70％以上的资产，洪泛区土地早已高度开发利用，没有退路可言。日本的洪水，具有源短流急，暴涨暴落的特点。为保障防洪安全，日本选择了建设高标准防洪工程体系辅以应急管理体制的模式，强调完善的防洪工程体系是人与自然和谐的基础，百折不饶、重建家园是人与洪水共存的体现。我国是一个人口众多的农业大国，过去多一张吃饭的嘴，就需要多开垦一块土地。水土资源相对平衡、适宜于农业发展的洪泛平原早就成为被开发的对象。几乎每一次人口的快速增长，都会带来大规模与水争地的活动。我国那些生活在洪水高风险区中的人们，并不是因为他们的无知和贪婪，而是由于他们的贫穷与无奈。“在我国土地资源相对较少的情况下，平均几年受淹一次的土地也应该是可以利用的，但要合理利用，承担风险”（文伏波等，2002）。

表1  美国、日本、中国洪泛区、可住地与陆地面积的比较

比较项目	美国	日本	中国
可住地面积/陆地面积	70.9%	36.6%	32.3%
洪泛区面积/陆地面积	4.1%	10.0%	8.0%
洪泛区面积/可住地面积	5.8%	27.3%	24.0%

注：美国的洪泛区面积为FEMA确定的100年一遇洪水的淹没范围，约38万km²；我国洪泛区面积取20世纪实际受灾面积，约76万km²。

值得注意的是，美国实施洪泛区管理计划30年余来，洪泛区内建筑物增加了53％，与美国同期人口增长的速度大致相当，说明该模式“对于停止或者是有所减缓在洪水风险区中的开发活动没起多大作用”，但是，“已经明显降低了新建筑在洪水中的易损性”（Burby, 2002）。美国1993年大水之后的一些治水新理念，之所以与我国历史上的一些主张形成共鸣，关键是人口压力相当。现在，我国的人口比历史时期和今天的美国高出了一个数量级，比提出“蓄洪垦殖”时的人口又增加了2倍。据预测，今后我国人口要增长到15－16亿，再增加的2亿多人口，生活空间在哪里？恐怕主要还是在水土资源相对平衡的受洪水威胁的区域里。因此，在我国的治水实践中，人与自然的和谐要体现为人与洪水共用一片土地上。

考察社会发展对水利建设的影响，工业化与城市化的进程是另一个极为重要的因素。从世界上许多国家的经历来看，现代社会中，一方面传统水利的各种问题依然严峻，另一方面又不断面临新的治水问题与要求。由于用水量与用水保证率大为提高，传统水利工程体系无力解决区域与城乡之间水资源合理配置等问题，需要发展资源水利；随着水体污染与其它水环境问题日趋严重，为了解决水质、水量统一管理等问题，形成了环境水利；其后，随着人们生活水平的提高，为了建立安全、舒适、秀美、亲水的生活环境，诞生了景观水利。至此，现代水利的发展，还只是最大限度地满足人的需求。随着人们生态系统价值观念的改变，人类认识到水利不仅要考虑人的需求，也要考虑生态系统的需求，为了可持续发展，又兴起了生态水利。此外，现代水利中还涉及到节水型社会、水文化保护与建设等内容（图6）。

图6传统水利与现代水利的关系

图6表明，现代水利是针对现代社会的治水需求而逐步发展起来的。传统水利的各项治水问题，在现代社会中依然存在。资源水利、环境水利、景观水利、生态水利，是现代水利内涵的逐步扩展与深化，而不是水利发展的阶段交替，也决不意味着因此就可以忽视防洪等现代社会中依然严重且更为复杂的水问题。

表2进一步说明，现代水利每上一个台阶，都受到来自观念意识、管理体制、技术手段、投资规模等方面的制约。只有不断增添新的功能，突破传统观念，调整管理体制，改进技术手段，形成与经济发展按比例同步增长的投资规模，现代水利才能在各层面上取得实质性的突破。

国内外无数治水的经验与教训从正反两方面告诫人们，人类的治水活动不仅要符合自然规律，而且要适应经济社会的发展规律。任何一个流域或区域，在经济社会发展的不同阶段，治水的目标、要求、投入能力与管理水平也处于动态的变化之中。表3在宋庆辉（2002）等人的基础上归纳了发达国家在近代发展的不同阶段河流理念与治河技术的演变特征。

表2    资源水利、环境水利、景观水利与生态水利的发展需求比较

	观  念	管  理	技  术	资  金
资源水利	明确水是有限的资源，建立水权、水价理论体系，强调依法治水与流域综合治水，要求洪水资源化	建立对区域间、部门间水资源进行合理配置的管理体制，依法对水资源利用的冲突进行有效协调	开源节流新技术，水资源监控与配置技术，水利工程多目标优化调度与决策支持技术等	增加提高用水量保障水平与水资源监控信息系统的投资
环境水利	明确水是重要的环境要素，建立水质监测、评价体系，强调公众参与的必要性，重视洪水环境效益	建立水利与环保、林业部门的协调运作机制，健全水污染防治与水土保持的执法与公众监督体系	水质监测的指标、标准与技术，水污染防治、处理技术，水土保持技术，地下水回补技术等	增加满足用水水质保障水平与污水处理系统的投资
景观水利	建立安全、舒适，亲水的环境，关注民众生活质量的提高，强调价值观念的调整，提高安全保障水平	建立水利与城建、市政、环卫、园林等部门的协调运作机制，推动爱护河湖水域的全民教育活动	水安全评估与保障技术，工程装饰技术，施工与运行的减震、消音技术等	增加创建安全、舒适、秀美水边景观环境的投资
生态水利	与自然共存共荣，兼顾水生物的需求，认知生态系统的价值，强调和谐、可持续的发展与治水模式	建立有利于促进生态工程规划、设计、实施、维护的管理体制与运作机制，提高全社会道德规范标准	生态环境复育、修复、改善、重构的技术，生态工法，近自然土木工法等	增加生态用水调配及水生生物繁衍条件的投资

表3  当代河流管理与治河技术特征的演变

认识与理解	河流开放利用阶段
	开发利用初期、工业化时期	污染控制与水质恢复期	综合管理、可持续利用期
河流的概念、内涵	水文系统 物理系统	水文系统 物理系统	水文、生态环境、经济、社会文化综合功能系统
河流空间的外延	河道＋水域	河道＋水域＋河滨空间	水域＋河滨＋生物＋近河城市社区
侧重的河流功能	防洪、供排水、渔业、运输业、水电开发（A）	A ＋ 水质调节（B）	B＋生物多样性、景观多样性、历史文化载体
河流管理的观念	工程观、经济观：控制河流	工程观、经济观、消极治污观：重视“人工调控”	生态、经济、环境、社会、文化综合可持续发展观：“人河共存共荣”
治河技术体系的特征	使河流系统人工化、渠系化、工程结构复杂化，提高供水保障率与水能利用率	全面增强调控能力，侧重以人工措施治理工业及生活污染	生态修复、环境治理、河流近自然化、人文化、功能多样化

发达国家最新的治水理念，是针对发达经济社会形态下各自的治水新问题而提出的。我国目前尚处于工业化时期或污染控制与水质恢复期，经济起点低，发展不平衡，人口与粮食需求压力极大，城市化进程异常迅猛，这些都使得我国水利发展所面临的治水新问题，比发达国家曾遭遇的水问题更为复杂、更为艰巨。因此，我国推进向洪水管理的转变，既要与时俱进，从发达国家的治水经历中吸取有益的经验，少走他人已经走过的弯路；也要力求避免盲目引入超越我国经济社会发展阶段的治水理念与不相适宜的技术措施，要坚持从基本国情出发，因地制宜，循序渐进，把握适度，探索既支撑发展又保障安全兼顾长远的治水之路。

三、学习国外经验，应对其发展进程有更多的了解

我国在从计划经济向市场经济转轨、农业社会向现代社会过渡，城市化进程加速的过程中出现的水问题，其它国家在他们快速的发展时期也不同程度地遭遇过。以下仅以日本治水计划的沿革及经验教训为例，说明向国外学习，需要全面了解他们的发展进程及背景。

日本的治水规划经过曲折的道路，明显受到其社会政治经济环境变化的影响，最终走上了依法治水、计划治水、科学治水的道路。笔者自1990年赴京都大学留学以来，曾系统收集过相关资料，并在赵春明、周魁一先生（2005）主编的专著中作过介绍。

1、明治时期的治水计划——摊子过大，财力不支，久拖不完

明治43年(1909年)8月，由于台风造成甚大的洪水灾害,明治政府设立了临时治水调查会,策定了日本近代史上第一次治水计划，将65条河流定为国家直辖事业治理的对象。考虑到当时国家的财政负担能力，计划第一期以5年时间治理好20条河流，其余45条留作第2期完成.该计划于明治44年开始实施，治水投资一下子较前一年增长了3倍。但是，随后由于经济的发展,运输量激增，迫切需要铁路、公路网络与港口建设的发展。国家财力不支，治水事业费又逐年减少下来。直至大正7—9年（1918—1920年），由于第1次世界大战，日本经济好转，治水事业费才又有所增加，第1期治理计划中的20条河流，才有18条陆续完成。

2、大正时期的治水计划——激情不减，时运不佳，半途而废

大正6年、7年及10年，日本全国各地连续遭受大规模洪水袭击，大正政府再次设立临时治水调查会，制定出新的治水计划。治理对象比原计划留作第2期治理的45条河流又追加了12条。计划从大正11年（1922年）开始实施，设想用20年时间完成。但是，由于大正12年（1923年）日本关东大地震的发生，以及随后世界经济大恐慌时期的到来，这一治水计划已不可能正常实施。

3、昭和初期的治水计划——削减计划，择急渐进，因战夭折

由于大正时期制定的第2次治水计划根本完成无望，昭和8年（1933年）昭和政府修改制定出了第3次治水计划。从原计划的57条河流中选取特别紧急的24条，计划10年内陆续开工治理，15年内完成。但是，由于第2次世界大战的爆发，这一调整后的治水计划也搁浅了。

4、战后流产的治水计划——百废待兴，综合规划，奈何无钱

由于战争期间治水事业停滞、滥伐森林等原因，日本战后水土流失严重、河道淤塞，防洪能力低下，水灾频仍，国民要求根治水害的呼声高涨。1953年，日本内阁设置了治山治水对策协议会。同年10月，该协议会提出了《治山治水基本对策纲要》供国会审议。这是一个治水利水一体化的综合计划，积极主张兴建调洪水库，并提出了河流管理、防汛组织等其他方面的必要措施。该纲要预算需治水事业费1兆8600亿日圆，计划从1954年起开始实施，十年时间完成。但是该纲要未能获得内阁批准，理由是国家财政困难，出不起这笔钱。尽管如此，该纲要仍获得了高度的评价，被认为提出了日本水利事业的发展方向，为日后制定长期治水计划奠定了基础。

5、日本现代治水计划——依法行事，投资翻番，任重道远

1959年伊势湾台风引起的大水灾造成5098人丧身，成为日本开始现代治水计划的契机。随着《治山治水紧急措施法》、《治水特别会计法》、《灾害对策基本法》及《新河川法》等一系列法律制度的建立，日本的治水事业才真正走上了长期、有计划、逐步推进的轨道。从1960年至今，已经连续实施了9个治水五年计划，其中第2次五年计划实际上是对最初制定的10年计划中后5年的修正。

纵观日本治水计划的沿革，可以把握日本社会进步的脉搏。从明治、大正到昭和，每次治水计划的策定，均以重大水灾的发生为契机。前3次治水计划，都是轰轰烈烈开场，随后，由于社会政治环境的动荡，或财力不支等原因，均未能达到预期目标。惟有1960年开始的治水计划，能够持续地坚持下来。其间，日本政坛几度风云变换，经济发展在70年代受全球性能源危机的影响，亦出现过跌落。但是由于各种法规制度的保障，治水计划并未受到显著的冲击。尤其是近40年来，日本没有再发生像伊势湾台风那样的重大水灾，但是治水事业并未因此而放松。治水投入随国民经济的发展而持续增长。1992年，即第8次治水计划的第一年，治水投入达30000亿日圆，相当于2300亿元人民币，参见图7。正是这种与经济发展同步按比例增长的投资方式，为日本国民与经济的持续发展创造了安全的国土条件。

图7 日本历年治水投入（1990年价格）

另外，从治水目标来看，前几次计划制定之初，多半气势宏大，总希望短期内就能根治水患。计划脱离国情，是目标难以达成的原因之一。而近40年来，日本注意到了治水事业的长期性、复杂性，采取了与国力相符合的逐步推进的方针，并根据社会经济与自然环境的变化，不断调整治水计划，加强了计划科学性与可行性的研究，提高了决策科学化的水平。

20世纪60年代至80年代，是日本经济快速发展的阶段，治水计划的投入随国民经济的发展也是同步翻番地增长。其间，针对城市化引起水灾特性变化等一系列问题，日本的治水方针不断做出相应的调整。从70年代中期起，针对日益突出的城市型水灾害，日本的治水方针从不断扩大防洪保护范围，提高防洪标准向确保流域蓄滞水功能转变。针对城市化显著的17个流域，制定出综合治水特定河川制度，加强了城市型水灾害及其防治对策的研究。新世纪伊始，已开始着手将综合治水对策推广到全国。正是这种与经济发展同步按比例增长的投资方式与不断调整的治水方略，为日本国民经济的持续发展创造了安全的国土条件。

为了迎接新世纪的挑战，日本开展了诸如《展望21世纪的社会，今后河流整治的基本方向》、《水灾害、土沙灾害的危机管理》、《河流今后信息化应该采取的对策》、《河流的传统技术应该如何活用》、《与经济、社会变化相对应的河川管理体系的发展方向》、《今后防止水灾的方针对策》、《与流域相对应的有效的治水方略》等一系列研究，并对《河川法》的河川建设计划制度做了修改。

四、简短的结语

“以史为鉴，可以知兴替”。新世纪中，作为一个有着五千年文明历史的发展中大国，我们既面临着空前的机遇，也经受着前所未有的挑战。克服水的危机，是实现全面协调可持续发展的重大任务。我们不仅需要从传统文化与行之有效的治水对策中吸取智慧，也需要从其他国家的治水实践中学习经验。避免走前人或他人已经走过的弯路，正是缩短差距、晋升世界强国之林的有效途径。

我国的水患已是延续数千年的慢性病，治水事业具有长期性、复杂性与艰巨性。在当前快速发展的进程中，人与自然之间微弱的平衡必然要被打破。只有大兴水利并适度调整自身的发展模式，才可能重构新的平衡，满足可持续发展的需求。因此，必须要探求适合我国国情的、体现人与自然良性互动关系的治水模式。只有适度承受一定的风险，以不同形式合理地分担风险，才可能寻求到人与自然相和谐的、区域及部门之间相合作的、水利与国民经济相协调的发展之路。任何急于求成、一蹴而就的解决方案，有可能因违背自然的规律而招致报复，或者因违背经济社会的发展规律而导致失败。越是经实践证明为特效药的治水措施，越是需要长期不懈持续推进。同时，也需要有新的手段来应对发展中的治水新问题。

为此，我们怎能不对水利史充满兴趣？通过古今中外水利史的学习，不断开阔眼界、启迪思路、保持清醒的头脑，把握发展的趋向，我们将有信心、睿智和实力去建立更为完善的安全保障体系，支撑可持续的发展。

参考文献

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Learning the history of water governance to hold the tendency of the future

Cheng Xiaotao

China Institute of Water Resources and Hydropower Research

Abstract

Water-governance is an age-old problem. In the context of climate change and rapid development, water issues become severer and more complicated. In order to promote water governance shifting from traditional state to modern one, we should not only inherit effective countermeasures in the past, but also learn experiences from abroad, to realize positive interaction between man and nature in water governance and to ensure sustainable development. Unscrambling the history of water-governance well and truly will be propitious to hold the tendency of development.

Key words: water-governance history, flood management strategy, flood mitigation

联系地址：北京市海淀区玉渊潭科技园防洪减灾所 100038

电话：010-68781595

Email: chengxt@iwhr.com

[1]程晓陶：工学博士，教授级高工，中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所所长，水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心副主任。联系电话：010－68781595，email: chengxt@iwhr.com。